空间技术研究院，中国空间技术研究院
摘 要
产业技术研究院是专注于科技成果转化和共性技术研发的研究机构。为了使科技成果更好地促进经济发展，推动产业调整和升级，我国于2006年开始逐步推行各类鼓励产业技术研究院建设的政策。在梳理产业技术研究院相关理论的基础上，归纳了我国中央政府和地方政府自2006年以来有关产业技术研究院的政策文件，总结出其政策变化情况及特点；对发展模式、面临的问题等进行剖析，并提出产业技术研究院相关政策应从提升机构数量转向加强高层次机构建设、完善绩效考核机制、构建整合和退出机制等建议。
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引言
绩效优良的产业技术研究院对于国家和地区的学术成果转化、技术创新、产业发展等具有不可忽视的促进和带动作用。如德国弗朗霍夫应用研究促进协会、美国标准与技术研究院、法国卡诺研究所等，均聚焦于将科学研究成果转化为适应生产的实际应用技术、产业发展所需的基础和共性技术，及关键领域、关键技术的前瞻性布局和研究，以应对未来可能的产业发展需求。产业技术研究院不仅是产业发展的引领者，更是国家产业竞争力提升的推动者和促进社会可持续发展的中坚力量。
改革开放以来，我国经济经历了一段快速发展的时期，随之增速逐步放缓，产业技术创新能力不足使得经济发展的疲态逐渐显露。为应对产业发展动力不足的问题，党和国家早在“十五”规划中就提出要发挥科学研究对于产业发展的促进作用，又在“十一五”规划中进一步强调了产业自主创新能力的重要性。此后，无论是在国家的整体发展规划中，还是在科技领域的具体规划中，促进科技成果转化均被列为工作重点。特别是2006年，国务院针对急需发展和技术支持的重点产业领域，划出了若干优先课题和重大专项。这些领域的产业技术迅速得到了各高校、科研院所和企业的重视，相关的产业技术研究院也在这一时期纷纷涌现。
党的十八届三中全会提出要统筹促进产业关键共性技术的研发；党的十九届四中全会则从国家创新体系视角，将强化学术研究和生产之间的中间环节作为重点工作方向。上述政策为产业技术研究院的进一步发展提供了机遇。在国家政策和行业发展需求的推动下，近年来我国产业技术研究院实现了大幅度、跨越式的迅速发展。
20世纪末，我国开始学习国外产业技术研究院的建设经验，并在之后的几十年间逐渐探索建设了一批产业共性技术研究机构和科技成果转化平台。经统计，截至2013年末，国内产业技术研究院的总数就已突破1 000家；2018年，产学研合作共建的研发和技术转移机构及相关服务平台的总数达到8 247家。它们对行业技术进步、地方产业发展乃至国民经济转型都起到了积极作用。产业技术研究院正逐渐成为推动我国科学研究转化为生产力的中坚力量。
目前，我国关于产业技术研究院的研究主要以产业技术研究院本身及其运行机制为主，针对产业技术研究院的政策研究相对缺乏。本文将政府政策文本作为研究对象，分析国内相关政策的特点，并提出针对性建议，在一定程度上充实了以政策为主体的产业技术研究院的研究内容，丰富了科技成果转化政策的研究体系。
总体而言，我国产业技术研究院仍处于新生阶段，面临着自身定位和发展方向模糊、体制机制不适应、缺乏总体规划等诸多问题。因此，本文结合我国产业技术研究院建设现状，探索合理的产业技术研究院建设运行支持政策，创新体制机制。这有利于促进产业技术研究院提升绩效、发挥作用，进而为培育技术创新能力、强化产业发展动能、支撑经济高质量发展提供重要保障。
02
文献综述
产业技术研究院最早于20世纪70年代诞生于中国台湾。1973年，为满足经济快速发展时期提高产业技术水平的需要，中国台湾颁布了一系列规定，建立了由政府主导，官、民、学相结合的工业技术研究院。随着中国台湾工业技术研究院对相关产业的推动和促进作用不断显现，日本、韩国等国家纷纷设立了类似的共性技术研究机构，各国学者也开始对这一领域展开分析和研究。
2.1 典型产业技术研究院的研究
Richard Nathan（1998）介绍了中国台湾工业技术研究院的人员构成、目标和角色定位，并以DVD相关制造产业为例介绍了中国台湾工业技术研究院的成果； P o-Hsuan Hsu等（2003）通过对中国台湾工业技术研究院的分析，探讨了孵化器与产业集群之间的互动关系，并创造性地提出了新竹产业集群在工业技术研究院的建设发展中起着至关重要的作用，并且得出了工业技术研究院对于集聚效应具有反作用的结论； Po Young Chu等（2005）从知识资本的视角，考察了工业技术研究院的绩效，发现知识资本与研发组织的价值创造过程高度相关。 关于美国国家标准与技术研究院（NIST），李天初（1998）对其组织架构、经费来源等进行了总体介绍； 刘军（2005）总结了NIST的主要工作内容和合作项目，并对NIST的战略规划和经济分析中心进行了针对性分析，评价了其在战略规划、科技和经济影响评估等方面的重要作用。 刘强（2002）介绍了德国弗朗霍夫应用研究促进协会的运行机制，并强调了其通过联结政府、大学和企业的模式进入一种“发展循环”，即过去研发活动所产生的智力成果能够为新的研发活动提供保障，从而实现相对独立和可持续的运行。 随着我国产业技术研究院的纷纷建立，学者们也对其进行了分析和研究。 胡文国（2009）介绍了深圳工业技术研究院的运行模式，并归纳了其对于深圳产业创新发展的促进作用； 李建强等（2011）系统地归纳了产业技术研究院的相关理论，并较为全面地介绍了国内外具有代表性的产业技术研究院； 张豪和丁云龙（2012）以北京科技大学产业技术研究院为例，重点探究了资本参与到技术创新过程中的机制、方式和风险等问题，并提炼出了“技术—风险—收益”模型； 夏太寿等（2014）分析比较了江苏、广东、陕西3个省份中具有代表性的6家产业技术研究院的运行机制，认为我国产业技术研究院普遍存在政府投入不足、运行机制有待完善、成果利益协调共享机制有待完善、自身独立发展能力不足等问题； 陈红喜等（2018）以江苏省产业技术研究院为例，从“使命—结构—行动”3个层次分析了其科技成果转化模式； 姜春等（2020）针对40余家新型研发机构的治理模式，分析了产业技术研究院中的多层次利益分配与激励模式。
2.2 不同产业技术研究院的比较研究
部分学者对国际上几个具有代表性的产业技术研究院进行了横向对比，并从中提炼出共性或差异。Patarapong Intarakumnerd （2011）指出，后发工业化国家的公共研究机构可以分为两类：一类为国家创新体系较为强大，公共研究机构在学习先进技术的过程中发挥了重要的知识中介作用，促进了企业“内部”技术和创新能力的升级；而另一类为国家的创新体系较为薄弱、分散，在这些国家中，公共研究机构试图代替企业进行学习和创新，但由于线性创新模型的局限性，很大程度上未能实现创新能力的转移。吴金希和李宪振（2013）对韩国科学技术研究院（KIST）和中国台湾工业技术研究院进行了对比分析，发现中国台湾工业技术研究院始终专注于应用研究，而KIST所扮演的角色则在创新链条上发生了移动，从开发研究到应用研究，最终转为基础研究，定位不清晰的问题影响了其作用的发挥。Patarapong Intarakumnerd和Akira Goto（2018）对德国弗朗霍夫应用研究协会、NIST、澳大利亚联邦科学与工业研究组织、日本工业技术院和中国台湾工业技术研究院等进行了综合分析，认为这类公共研究所发挥了中介作用，是国家创新体系的有机组成部分。
2.3 政府在产业技术研究院发展中的作用研究
政府在产业技术研究院的建设和发展过程中发挥着关键作用。因此，学者们也会在研究基础上对政府相关政策提出优化建议。吴金希（2014）全面地介绍了产业技术研究院的作用，简要地总结了我国产业技术研究院建设的问题并提出建设意见；李福（2014）分析了我国产业技术研究院在公共技术服务方面的状况和困境，从建设模式、法律支撑、持续性支持和监督等角度提出了政策建议；陈建安等（2016）聚焦于湖北省新型产业技术研究院，归纳出其面临的困境及成因，并据此提出了营造制度环境、增强定位差异化、促进管理创新、提升平台领导力等4条管理对策；张玉磊等（2019）梳理总结了1999—2019年有关新型研发机构人事方面的主要政策法规，从引进、考核、激励、税收优惠等4个方面提出了政策调整建议；温兴琦（2019）较为系统、全面地对产业技术研究院的发展模式、发展环境进行了研究，指出创新型产业技术研究院的特点，并在此基础上就湖北省创新型产业技术研究院的发展模式与路径提出了对策建议；仇寻（2020）以上海市新型研发机构为研究对象，归纳出研究院在行政、人事、财政、税收等方面遇到的问题并提出了针对性的解决方案；刘慧玲等（2020）以东莞5家新型研发机构的案例为基础，着重针对高校院所共建型产业技术研究院的国有资产管理问题，提出了政策建议。
总体而言，对于产业技术研究院的研究，学者们主要是从具体案例出发，介绍产业技术研究院自身的运作模式，或进行比较分析，并探索其产生效用的机理。在政策方面，大多数学者选择从产业技术研究院的发展实践中找寻存在的问题，并针对性地提出政策建议，而从政府政策本身出发进行的研究较少。
本文主要关注有关产业技术研究院的政策及其在产业技术研究院建设发展过程中发挥的作用，探索我国产业技术研究院的建设模式与体制机制，重点梳理我国建设新型研究机构的政策，通过典型个案分析产业技术研究院在建设发展过程中遇到的问题和面临的困境，并就进一步完善产业技术研究院建设提出政策建议；主要采用文献分析法和内容分析法，研究政府在产业技术研究院建设发展中采取的政策、方法和措施，以期为未来的制度构建和政策设计提供有价值的依据和启发。
03
产业技术研究院政策研究的理论基础
产业技术研究院对一个国家或地区的技术创新和产业发展的促进作用，已经在实践中得到了印证，学者们也基于对案例和实践经验的分析产出了一批学术成果。而产业技术研究院的作用机理可以通过一些经典的理论来解释，这些理论不但强化了产业技术研究院建设的合理性，明确政府参与的必要性，也可以帮助我们深入理解和挖掘产业技术研究院的效能，直接或者间接地指导产业技术研究院的体制构建，同时把握其发展方向。
3.1 共性技术理论
共性技术理论被普遍认为是支撑产业技术研究院建设最主要的理论之一。共性技术（Generic Technology）的概念最早出现在美国于1988年发布的先进技术计划（ATP）文件中。共性技术指一种和“专有技术”不同，服务范围更为广泛，可以被大规模应用于产品或工艺中的技术。美国国家标准与技术研究院的乔治·坦森和奥尔伯特·林克等人（1992）率先对这一机理进行了研究。他们将生产所使用的技术划分为基础、共性、专有3种类别，而共性技术是科学研究向市场化应用发展的首个环节。图1是由坦森等人提出并修订的“以技术为基础”的经济增长模型。
图1 乔治·坦森的“以技术为基础”的经济增长模型
共性技术能够广泛地应用于产业内，为其他创新环节提供基础，因而具备很强的外部性和开放性，有一定的公共产品特征。在市场机制中，单个公司投入资金产出技术后，技术却很容易在行业内发生转移，无法给企业带来充足的回报。在这种情况下，市场机制无法发挥应有的调控作用，出现失灵的状况，最终导致共性技术供给不足。所以，在创新链条上的共性研究阶段，政府的投资和干预至关重要。通过政府干预，共性技术的供给增加并且在行业内扩散，有利于促进社会经济的发展，提高社会总福利。
而产业技术研究院的主要职能被认为是研究和开发共性技术。一般而言，产业技术研究院受到政府的财政与政策支持，并通过不同的方式联结大学、科研院所和企业。这种组织架构使其能够前瞻性地开发产业发展所需的共性技术、优势资源，并将适宜应用的成果传递给创新链条的后端。
3.2 创新系统理论
国家创新系统理论结合了德国经济学家李斯特（List）的国家生产力理论和熊彼特（Schumpeter）的技术创新理论，于1987年在弗里曼（Freeman）的著作中被首次明确定义。自此，这一理论不断得到阐释和发展，并被广泛地传播和应用，成为很多国家科技创新政策制定的指导方法。
国家创新系统理论认为，创新的过程是由包括公共部门（政府、大学、公共企业等）和私人部门在内的很多参与者相互作用共同完成的。国家创新系统是一个国家为产生、扩散和应用科技而生成并具备一系列组织、制度以及它们之间联系的集合，这一体系能够有效地促进创新活动、推动新技术的扩散，有利于国家竞争力的提升。随着研究的深入，国家创新系统理论逐步发展为国家创新生态系统理论，也出现了一些同样聚焦于创新系统但落脚于其他经济纬度的理论，如区域创新系统理论、部门创新系统理论等。
从创新系统的视角来看，需要有一定的机构承担技术转移的角色，负责推动创新成果的应用。而产业技术研究院即具备这一功能，其可以被视作国家创新系统的组件。不仅如此，由于具备联结政府、企业、科研院所等多方主体的能力，产业技术研究院成为创新系统中的中枢和纽带，承担着促进国家和区域创新系统发展的责任。
3.3 技术转移理论
技术转移理论是在技术扩散理论和技术传播理论的基础上发展而来的。技术转移一般被认为是承载着某种技术的知识转移和扩散的过程。这既包含创新链条上的转移，即某种研发成果从研发部门向实际应用部门的转移，也包含空间上的转移，如在国家、地区间产生的转移。哈佛大学的罗斯布罗认为，技术转移是技术不断变化的过程，在此过程中，技术并非一成不变，它在被获取、开发和使用时也会与环境相适应。另一位美国学者司培萨则更注重技术转移对于组织的作用，强调技术转移是有序的、合理的，其目的是为了实现政府或企业的目标。
产业技术研究院的建设和发展对于技术从大学、科研院所到企业的转移起着巨大的助推作用。产业技术研究院既担任转移平台和中介的角色，也担任科研院所本身的角色。技术转移相关研究中有关转移路径、激励方式等的内容都可以为产业技术研究院的运行管理提供参考。
3.4 产学研合作理论
产学研合作理论是阐述政府、大学和企业在创新过程中相互作用的理论。伯纳柯西和李（1996）提出了早期的产学研合作理论，阐释了企业、研究机构和大学之间的合作路径。一般情况下，这种合作是知识或技术从科研机构和大学向企业的流动。在我国，学者对于产学研合作的研究很大程度上受到国家政策的影响。例如，教育部、经济贸易委员会和中国科学院于1999年联合启动的“产学研联合开发工程”，是开始这一领域研究的重要契机。苏敬勤（1999）是国内最早研究产学研模型的学者之一。他提出，在这一模式中，技术转移交易成本的高低和技术内部化的程度受到产学研合作方式的影响。何郁冰（2012）构建了一个相对完整的产学研理论框架，并从战略、知识和组织3个层面来分析企业、大学和科研机构间的协同创新。
产学研合作既是产业技术研究院建设的目的，也是其主要的工作和任务。产业技术研究院同时联结政府、企业、大学三方主体，是三方产生良性互动的枢纽和平台，能够有效地推动创新成果的产生和创新效能的提升。
除了上述4种理论之外，在产业技术研究院的相关研究中，还涉及协同创新理论、知识管理理论等跨学科、多角度的理论。这些多样的理论为我们探索产业技术研究院建设的必要性和可行性提供了丰富的思路与视角，也为产业技术研究院的运行发展以及政府相关政策的制定提供了指导。
04
我国产业技术研究院相关政策梳理
上述诸多理论均表明了政府在产业技术研究院建设和发展中扮演着重要角色。其中，共性技术理论认为，由于共性技术具有公共物品的属性，政府必须在该段进行扶持；创新系统理论、技术转移理论和产学研合作理论都将政府视为创新过程中的一个主体。因此，解读目前我国产业技术研究院的相关政策是研究其发展情况和前景的一个重要抓手。
4.1 资料来源
实际上，我国与产业技术研究院相关的政策是多方面的：既有直接推进产业技术研究院发展的政策，也有完善知识产权制度、规定科技成果所有权等为产业技术研究院的产生奠定基础的政策，还有人事方面鼓励科技人员兼职、减免税收等支持产业技术研究院运行的政策等。根据需要，本文系统地梳理了自1978年至今的国家科技成果转化政策和2006年以来各省市的产业技术研究院相关政策，主要介绍与产业技术研究院的建设与管理直接相关的内容。
4.2 国家产业技术研究院相关政策
从产业技术研究院的发展来看，改革开放以来我国有关科技成果转化、产学研结合的政策大体可以分为4个阶段。
4.2.1 奠基阶段（1978—1992年）。1981年，国家科学技术委员会在《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》中指出，要集中各种科研力量研究和开发“影响广泛的、大量使用的生产技术”，加强科技成果的应用和推广，从而实现科技工作为经济发展服务的目标。 1985年，中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，继续将科研单位和生产单位相结合作为改革工作的重要内容，着力改善研究和生产脱节的问题，提升企业将技术成果转化为生产的能力。 为了强化科学技术在经济发展中的作用并加速传统产业的转型和新发展，1988年，国务院在《关于深化科技体制改革若干文件的决定》中提出，给予科研机构更大的自主权，使其可以打破行业及地理位置的局限，与生产机构联合形成经营实体。 但这种经营实体有别于产业技术研究院，主要是指联合经营的企业等。
总体而言，在这一阶段，随着经济发展成为国家的主线和重点任务，科学研究与实际生产脱节的问题逐渐得到国家的重视，政策开始鼓励产学研之间的合作。但是，相关政策总体处于起步阶段，且改革主体多为学校和科研机构，主要强调科研院所与企业的直接联合，并未涉及科技成果转化的中间机构。
4.2.2 起步阶段（1993—2005年）。1993年，《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）开始实施，不仅强调研究成果应服务于产业和社会发展，更将社会公益性技术研究放在与基础科学研究、先进技术研究同等重要的位置上。 这里提及的社会公益性技术研究，即成果能够较快转变为生产力，并且在产业内有很强的扩展性，能够支持企业和产业发展的应用技术，也就是所谓的共性技术。 《科技进步法》要求国家对上述领域进行前瞻性的部署，并利用财政资源建立此类研究机构。 与此同时，《科技进步法》还鼓励创办科技成果转化类中介机构，开展技术评估、技术经济等有助于技术交易的活动。 而这种中介活动是当今产业技术研究院职能的一部分。 1996年，《中华人民共和国促进科技成果转化法》在第二十五、二十六条中明确提出，鼓励高校、科研院所和企业通过联合组建多种形式的产学研机构等方式进行科技成果转化。 该阶段，除了以上两部法律外，还有许多政府文件鼓励建设共性技术研发和科技成果转化类专门机构，只是提法各有不同。
在这一阶段，国家通过颁布法律、发布文件逐步确立了促进科技成果转化的政策框架，从收益、人事、资金、知识产权等多个方面着手构建了较为完整的政策体系，并鼓励建设包括产业技术研究院在内的共性技术研究和科技成果转化机构。但总体而言，彼时科技成果转化政策的重心在于企业，国家更为注重增加企业的科技创新投入和提升企业的技术创新能力，也更倾向于通过鼓励高校和科研院所创办技术型企业的途径促进成果转化；对于产业技术研究院的建设，相对缺乏明确的顶层设计和资金支持计划。虽然我国第一批产业技术研究院开始投入建设，但许多建设计划由于种种条件的限制未能实现。
4.2.3 发展阶段（2006—2016年）。2006年，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》），并给出了若干配套政策。 《纲要》以该领域的研究有利于掌握关键技术和共性技术为原则，划定了10个重点领域、62个优先课题； 随后又挑选出其中的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，划定为重大专项。 2012年，教育部、财政部联合印发《关于实施高等学校创新能力提升计划的意见》，牵头实施了“2011计划”，对重点领域集中布局。 该计划不仅首批即认定设立了14所协同创新中心，其中包含4所面向行业的协同创新中心和4所面向区域的协同创新中心，还带动了一大批未经认定的协同创新中心的建立。
在这一阶段，科技创新发展的领域和主线较为清晰，政策重心逐渐转移到了国家创新体系的建设上。针对产业技术研究机构，政府部门制定并实施了建设计划，牵头遴选、建设了一批高层次的共性技术研究机构，我国的产业技术研究院得到了快速发展。
4.2.4 成熟阶段（2016年至今）。2016年至今，科技部、发改委、工业和信息化部联合建立了国家技术创 新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心以及国家工程技术研究中心等总计360家研发机构。 《“十三五”国家科技创新规划》指出，将建设以市场为导向的新型研发机构作为突破成果转化障碍、深化科技体制改革的重要举措。 《国家创新驱动发展战略纲要》提出，通过构建国家创新体系来强化创新对于产业和经济发展的推动作用。 2019年，科技部发布了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，指出了新型研发机构应具备的条件、可适用的政策，并就地方政府如何扶持新型研发机构发展给出了政策建议。 2020年发布的《关于推进国家技术创新中心建设的总体方案（暂行）》将创新中心划分为综合类和领域类两种，并给出了明确的组建程序。 2021年2月出台的《国家技术创新中心建设运行管理办法（暂行）》，则将筹备组建程序、运行管理方式、绩效考评等制度化、体系化，是指导创新中心建设的重要依据。 2021年4月，国家发改委、科技部下发了《关于深入推进全面创新改革工作的通知》，将建立“支持新型研发机构发展的体制机制”作为构建高效科研体系的重点任务之一，使之成为各省市创新改革工作的重要内容。
在这一阶段，国家层面上关于新型研发机构的政策呈现出制度化、系统化的特点，政策更加清晰、明确，其为中央和各级地方政府产业技术研究院的建设工作指明了道路，建立了坐标。对于新型研发机构在科技创新中的作用，政府的重视程度进一步提升，对共性技术研发机构的政策倾斜程度也有所提高。
改革开放以来，随着科技创新对经济发展的重要性逐步显现，以及国内国际创新理论的发展，我国产学研结合政策的重点发生了从科研机构到企业再到构建国家创新体系的转变。产业技术研究院作为促进科技成果转化的重要机构和国家创新体系的关键要素之一，也逐步得到重视，并实现了跨越式的发展。
4.3 地方产业技术研究院相关政策
为分析我国各地方对于产业技术研究院及同类型研发机构建设工作的推进情况和政策特点，本文使用“产业技术研究院”“新型研发机构”“技术创新中心”“协同创新中心”“成果转化基地”“工业技术研究院”等6个代表科技成果转化和共性技术研究机构的关键词，从各地方政府网站及中国知网政策文件资料库中采集到2005—2020年各级行政单位颁布的相关文件共1549份。
为保证研究效果，根据以下4条原则对文件进行筛选：
第一，须为省级行政机关发布的文件；
第二，文件内容与产业技术研究院或其他同类型研究机构密切相关；
第三，主要选取办法、条例、细则、通知、指导意见等直接反映政府政策的文件，排除会议通知、招聘公告等；
第四，为更好地反映政府工作动态，采用一事一文的选取方式，在同一项工作涉及多篇公文的情况下（如某省某年度新型研发机构申报通知、公示和最终认定名单），选取发布时间最早的一篇作为代表。
最终筛选出高度相关的政策文件共345份。其中：开展工作的通知243份；政策、办法、条例、细则等56份；指导意见、实施方案27份；工作计划、工作要点10份；其他类型文件9份。
4.3.1 政策文本年度分布。2012年以前，我国产业技术研究院建设处于探索阶段，发布的政策文件数量较少（见图2）。 从搜集到的文件来看，陕西省是我国大陆各个省份中最早着手开展产业技术研究院组建工作的。 在西安交通大学的申请和推动下，2005年4月，陕西省发展和改革委员会发布了《关于建设陕西工业技术研究院的批复》，同意依托西安交通大学建设陕西工业技术研究院，并将其定位为创新服务平台和产业技术创新平台。 之后，2006年福建省启动了“星火”计划，筹建了一批“星火”行业技术创新中心，同时也开展了海西工业技术研究院的筹建工作。 2010年，河北省推进了产业技术研究院的建设试点工作。
图2 政策文本数量年度分布图
2012年，教育部、财政部颁布实施“2011计划”后，各地方政府纷纷响应，积极组织申报，并进行审定工作。当年的18份政策文件中，与“2011计划”直接相关的就有14份。2012年以后，随着政府对科技成果转化工作的重视程度进一步提升、国家各项有关政策的出台以及建设工作的常态化开展，地方相关政策的发布数量呈波动上升趋势，并在2020年达到最高点。总体来看，国家政策对地方政府政策的影响突出。在科技部、教育部颁布相应的规划、方案、办法后，地方政府会通过制定政策等方式予以落实。与此同时，也有部分地方政策先于国家政策出台，这些大胆尝试的创举为之后国家政策的制定提供了宝贵的经验和参考。
4.3.2 发文主体。产业技术研究院等研究单位作为促进科技成果转化的重要机构，通常隶属各省的科学技术厅、科学技术委员会。 在收集的政策文本中，由科学技术厅、科学技术委员会发布或由科学技术厅、科学技术委员会与其他部门联合发布的文件共193份，占文件总数的55.6%。 另外，我国产业技术研究院往往依托于高校建设，科技成果转化和共性技术研究机构也会被纳入高校创新体系。 因此，教育厅、教育委员会在产业技术研究院及同性质的技术创新机构的组建和管理中同样扮演着重要角色。 由教育厅、教育委员会单独发布或由教育厅、教育委员会与其他部门联合发布的文件共110份，占文件总数的31.7%。 由于产业技术研究院的建设涉及资金的分配和使用，各地财政厅发布的文件数量居于第3位。 但财政厅很少主持相关工作，30份政策文件中有24份都是与其他单位联合发文。 26份文件（7.5%）由地方人民政府印发，这表明地方政府对此项工作较为重视。 而科学技术厅等实际执行部门也可能将比较重要的内容草拟好后，转交政府办公厅进行印发，以提高下级机关对该文件的重视程度和执行力度。 河北、江苏和安徽3个省份的人民政府发文数量相对较多。 工业与信息化厅、人力资源和社会保障厅等也会参与相关政策的发布，但总体数量较少。 但是，山西省是一个特例。 在2005—2020年间，山西省发布的8份与协同创新中心、新型研发机构有关的政策文件中，有2份的发布单位是山西省工业与信息化厅，而山西省科学技术厅则没有参与发文。 据此推测，山西省工业与信息化厅可能取代了科学技术厅在产业技术研究院建设相关事务中的作用。
4.3.3 发文内容。从地方政府发文的内容来看，政策文本中涉及产业技术研究院及其他同类机构筹建、申报和认定的占据绝大多数（见图3），其他类型则占比相对较低。
图3 政策文本内容分布图
不同类型的文件呈现不同的内容特征（表1）。在地方政府颁布的办法、条例、细则、实施方案、指导意见中，涉及多个方面的最为常见。这类文件通常会较为全面地阐述产业技术研究院或新型研发机构的作用、体制机制、发展目标以及认定、运行管理、资金补助、绩效考评等各类程序和要求。但在与实际工作关联更加紧密的工作要点、工作计划和工作开展通知中，涉及组织申请、认定、建设产业技术研究院等机构的文本的比例则较大。由此可见，在实际工作中，目前各地方政府的关注点仍主要放在产业技术研究院和同类机构的建设上。
表1 不同类型文件的内容占比
在鼓励产业技术研究院及其他同类型机构建设的具体措施方面，各地方政府采用的措施基本相同，主要包括政策支持、人才支持、资金支持等。其中，政策支持主要指在项目申报、办公用地及科研设备购置等方面给予政策倾斜，完善和强化无形资产管理制度、科技成果产权保护制度等的政策配套衔接。人才支持主要指通过提供编制、开展人事制度改革、鼓励项目分红、提供与海内外高校院所的交流机会等措施吸引和培养人才。资金支持的方式多种多样，除了财政资金的直接支持外，还有贷款贴息、后补贴等方式。同时，多地政府也鼓励产业技术研究院通过吸纳企业投资、社会捐赠、股权投资等方式进行融资。而对于产业技术研究院税款缴纳方面的优惠政策也可视作资金支持政策的一种。
总体来看，我国无论中央政府还是地方政府，其产业技术研究院相关政策均经历了一个渐进发展的过程。在过去的十几年间，政府对产业技术研究院的重视程度逐渐提高、政策办法逐渐细化、政策工具逐渐丰富，目前已达到一个相对成熟的水平。
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我国产业技术研究院
相关政策存在的主要问题
我国各类产业技术研究院虽然在管理运行机制、服务企业创新、推动区域经济转型升级等方面开展了积极的探索实践，且发挥了重要的支撑作用，但与当前国家经济高质量发展、关键领域核心技术攻关、科技成果转化、中小企业技术创新等现实需求相比，还不能很好地满足要求，在实践中仍存在一些问题，反映出在政策规划上的不足。
5.1 机构建设重“量”轻“质”
“2011计划”和《“十三五”国家科技创新规划》的颁布提高了各级政府和科研院所建设产业技术研究院等科技成果转化机构的热情。特别是2016年后，大批科技成果转化和共性技术研究机构组建成立。截至2019年末，仅技术创新和成果转化类的科技创新基地就有8 700多家，占省部级以上科技创新基地总数的60%以上。其中，国家级基地700多家，部级基地2 000多家，省级基地5 800多家。各类技术创新中心虽然经过了长期发展，但受制于多方面因素，个体规模基本保持稳定，能够持续扩大规模、发展壮大成为社会化和专业化的科技服务机构的不多。特别是在省、市等地方层面，产业技术研究院的水平参差不齐，小而散的问题突出。这是由于目前的政策仍然以持续鼓励建设为主，在绩效考评方面比较宽松。
5.2 缺乏跨省协调规划机制
近年来，政府在各类政策文件中划定了一系列重点发展领域和关键技术，社会对于这些领域也给予了较高的关注度。但是由于缺乏统筹和沟通，各地区出现了重复建设、扎堆建设产业技术研究院的现象。例如，2020年，江西省拟认定的7家新型研发机构中，江西省智能产业技术创新研究院和赣州市智能产业创新研究院的研发方向基本重合，功能定位重复。而在此之前，国内已经建设了青岛智能产业技术研究院、上海智能产业创新研究院、广西中国-东盟信息港云端智能创新产业研究院等多家同领域的共性技术研究机构。2020年末，清华大学智能产业研究院也挂牌上马。虽然每个研究院之间稍有差异，但总体上，这一批产业技术研究院的研究领域均集中于智能制造、物联网、AI技术等。
5.3 资源整合运用支持政策不足
产业技术研究院作为独立于企业、高校和科研院所之外的特殊创新主体，其优势在于能够联结高校、科研院所及各类市场企业，作为创新系统的中枢充分整合运用创新资源，实现显著的创新协同效应。值得注意的是，这一优势的发挥，在很大程度上依赖于政府政策的支持，因为各类创新资源在产权属性、获取渠道和运用方式等方面都受到不同地区或部门的规制而存在障碍，尤其是不同领域对创新资源的配置方式及绩效考核存在较大差异，限制了产业技术研究院对这些创新资源的获取和运用，从而影响到其创新绩效。
虽然政府部门在产业技术研究院申报组建阶段鼓励高校、科研院所及企业等主体联合，但产业技术研究院设立之后，政府对各创新主体创新资源的整合运用缺乏足够的政策支撑，导致产业技术研究院难以真正发挥创新协同效应。同时，部分产业技术研究院，尤其是非综合类产业技术研究院在组建之初依托于单个高校、科研院所或企业，在后续发展过程中也没有引入新的合作创新主体来扩大合作范围，导致其不能获取创新所需的各种资源。这一模式没能超越高校与企业直接合作的模式，在很大程度上制约了产业技术研究院特色优势的发挥。上述现象的存在，与政府对产业技术研究院在跨领域、跨部门、跨地区创新资源获取和整合运用方面的支持政策不完善密切相关。
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我国产业技术研究院相关政策优化建议
建设产业技术研究院是强化产业公共技术供给、加强对中小企业创新支持与服务、加速基础研究成果产业化的重要抓手，是补全技术创新链、完善新时代技术创新体系、支撑经济高质量发展的重要任务。为进一步推动我国产业技术研究院的发展，发挥其对行业发展和区域经济的促进作用，加快提升科技创新能力，深化经济体制改革，政府作为产业技术研究院建设运行过程中的重要主体，需要充分地发挥主观能动性，不断完善和改进相关政策，以期促进产业技术研究院更好更快地发展，从而提升区域科技创新能力和经济发展水平。
6.1 完善绩效考评机制
为进一步提升产业技术研究院的建设水平，政府需要建立健全、贯彻落实产业技术研究院的绩效考评机制。近年来，由地方组建的新型研发机构快速发展，在数量和规模方面呈快速增长态势。因此，政策重心应逐步转向提升绩效、优中选优、完善监督评估机制等方面，加强对全国各类技术创新中心发展情况的统计分析和绩效评价，加快研究制定科学的评估体系。对于已经颁布的考核办法，须认真贯彻落实，切实推进绩效考核工作，改进考核方式方法，从而更切实地考察产业技术研究院的实际绩效。此外，推进信息公开，通过年度报告、审计报告、专项报告等方式公开产业技术研究院的运行情况，并接受社会监督。同时，中央和地方政府应对各类产业技术研究院进行长期且持续的跟踪调查，这有利于更加全面、细致地掌握各机构的规模、管理体制、运行机制、发展情况等信息，为制定相关政策和加强统筹规划奠定基础。
6.2 加强系统部署
在产业技术研究院建设之前，政府管理部门应加强顶层设计，出台相关管理办法，完善对产业技术研究院的整体布局规划。对于产业技术研究院的组织申报、资金发放等影响研究院运行的关键环节做出详细规定，避免交叉重复、资源分散，保证政府经费真正投入到支撑经济社会发展的创新活动中。尤其是在省级层面上，打通各省之间协调布局产业技术研究院的壁垒，推进各地方政府根据本地区学科优势和产业发展情况，合理统筹产业技术研究院的建设工作，避免各省级技术创新中心、产业技术研究院过度交叉重复。对于已建成的、领域重复的产业技术研究院，探索制定整合和退出机制。具体而言，对于在科研实力、科技成果转化能力等方面较弱的机构，考虑建立平稳的退出机制，或将项目、实验室、研究小组等与同领域的其他机构进行整合，最终形成一到两家综合实力强大的领域内产业技术研究院；对于在行政体制改革上有困难的，可以着力强化同领域产业技术研究院之间的交流和协作，减少项目层面的重复研究，促进对重点难点问题的合作研究。
6.3 完善合作支持机制
政府部门需要建立更加开放、多元、动态的体制机制来支持产业技术研究院的发展，推动行业内不同创新力量的整合集成，促进包含更多主体的合作研究。在行政体制上，确立产业技术研究院的独立法人地位，支持其在协议和政策目标的范围内自主运营，鼓励其发展更多的客户，并允许根据客户不断变化的需求及业务发展情况调整研究内容。对于事业单位性质的产业技术研究院，可以按照“事业单位企业化管理”理念指导运作，如效仿广东华中科技大学工业技术研究院“无级别、无编制、无固定运行费，有政府支持、有市场盈利、有创新创富激励”的“三无三有”运行机制。在人事制度上，政府需要引导、协助建立人才培训体系和开放的人才流动机制，提高科研人员的流动性，如鼓励采用短期合同等方式，加强产业技术研究院与社会其他单位的合作。
在科技创新和产业升级的重要性愈发凸显的新时代，产业技术研究院作为推动产业技术研究和科技成果转化的重要机构，逐步得到更多关注。在过去的30年间，我国产业技术研究院已经取得了长足发展且成效显著。在未来相当长的一段时间里，产业技术研究院将会在科技进步和产业发展的进程中扮演更加重要的角色。与此同时，为了更好地促进产业技术研究院的发展，实现其对产业、经济和社会的带动作用，相关政策设计、体制机制中存在的问题也不容忽视。只有深入研究产业技术研究院的机理，同时充分结合地区特点和实际情况，科学地引导产业技术研究院的发展，才能真正发挥其优势和作用，从而实现完善国家技术创新体系、深化科技供给侧结构改革、提升国家软实力的目标。
（参考文献略）
温兴琦，武汉大学经济与管理学院副教授，武汉大学中国产学研合作问题研究中心副主任，硕士生导师，研究方向：产学研合作创新；梁蕴资，硕士研究生，研究方向：创新管理；黄琳，博士，武汉大学国际交流部主任，研究方向：国际关系与高等教育。文章刊发于《创新科技》杂志2022年第2期。文章观点不代表主办机构立场。
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